農(nóng)業(yè)部軟科學(xué)成果選粹 加快創(chuàng)新農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)機制
發(fā)布時間：2014-07-02 新聞來源：農(nóng)民日報
土地制度是農(nóng)村的基本經(jīng)營制度。在我國傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)變的新階段，推進以土地流轉(zhuǎn)為重心的農(nóng)村經(jīng)營機制創(chuàng)新，是現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的必然趨勢，也是進一步深化農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革的需要。創(chuàng)新農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)機制課題組立足湖北省農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的改革實踐，總結(jié)國內(nèi)外農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的成功經(jīng)驗，通過分析湖北省農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中存在的制約因素，對推動我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)提出了對策建議。
湖北省農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的實踐
農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制為我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)奠定了現(xiàn)實基礎(chǔ)。面對農(nóng)村發(fā)展的新形勢，湖北省以“依法、自愿、有償”為總體原則，以“規(guī)范化、制度化、法制化”為目標(biāo)，積極、有序、務(wù)實地推進農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)工作的開展。
湖北省在推進農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的實踐中，始終堅持依法流轉(zhuǎn)、自愿協(xié)商、用途管制、產(chǎn)權(quán)明晰、身份優(yōu)先的原則；探索出專業(yè)大戶、土地股份合作、農(nóng)機專業(yè)合作社、社區(qū)股份合作社、龍頭企業(yè)等各具特色的土地流轉(zhuǎn)模式，特別是農(nóng)機專業(yè)合作社模式得到了國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)的高度評價，被譽為現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的樣板；表現(xiàn)出受讓主體多元化、流轉(zhuǎn)形式多樣化、流轉(zhuǎn)土地規(guī)�；⒘鬓D(zhuǎn)價格市場化、整體效益最大化的特點。
湖北省以推進新農(nóng)村建設(shè)為契機，以維護農(nóng)民權(quán)益為宗旨，以推進農(nóng)村產(chǎn)權(quán)市場化改革為目標(biāo)，采取加強組織領(lǐng)導(dǎo)，加大政策扶持，搭建流轉(zhuǎn)平臺，盤活存量土地，吸納社會資本，放開放活農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)等措施，保證了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)取得實效。
湖北省農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)產(chǎn)生了積極效應(yīng)，主要有：帶動了專業(yè)化、機械化、標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)�；�(jīng)營，催生了大批現(xiàn)代農(nóng)業(yè)新型經(jīng)營主體，盤活了土地資源和農(nóng)村集體資產(chǎn)，拓寬了農(nóng)業(yè)投入的新渠道，增加了農(nóng)民的財產(chǎn)性收入，推動了農(nóng)村新型社區(qū)建設(shè)，促進了農(nóng)民工市民化進程，注入了農(nóng)村市場化發(fā)展的新元素。
國內(nèi)外農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)實踐的啟示
雖然存在國情的差異、地域的特色，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)都是很多國家農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度的重要內(nèi)容。
從國內(nèi)層面看，遼寧省的還權(quán)賦能模式，重慶市的土地確權(quán)、“地票交易”、“三權(quán)”抵押探索，山東省實施土地經(jīng)營權(quán)資本化，浙江省對“四村”集體資產(chǎn)改制，江蘇省的發(fā)展農(nóng)民專業(yè)合作等成功實踐，為構(gòu)建和完善我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)機制提供了有益的啟示：（1）以確權(quán)確地為基礎(chǔ)，實行股份經(jīng)營，優(yōu)化資源配置；（2）注重服務(wù)平臺建設(shè)，培育農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場；（3）實行國有和集體所有土地“同地、同價、同權(quán)”；（4）加強城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，化解土地流轉(zhuǎn)的后顧之憂。
從國外層面看，雖然不同國家的土地制度存在較大差異，但對土地流轉(zhuǎn)的重視卻是一致的。國外土地流轉(zhuǎn)的實踐經(jīng)驗帶來的啟示有：（1）土地用益權(quán)作為土地權(quán)利制度的重心已經(jīng)成為現(xiàn)實；（2）農(nóng)村土地的有效流轉(zhuǎn)需要健全的法律保障和政策引導(dǎo)；（3）農(nóng)村土地市場是促進土地權(quán)利流轉(zhuǎn)的重要基礎(chǔ)；（4）中介組織是引導(dǎo)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)方向的重要輔助。
我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的主要制約因素
通過對湖北省農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀的分析，可知農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)在有序推進的過程中，也存在一些制約因素。主要有：（1）相關(guān)主體認(rèn)識有偏差；（2）流轉(zhuǎn)方式不規(guī)范；（3）社會化服務(wù)不到位；（4）非農(nóng)化、非糧化現(xiàn)象普遍；（5）新型經(jīng)營主體培育不夠；（6）規(guī)模化、集約化程度不高；（7）政策激勵度、系統(tǒng)化不足；（8）土地管理法律制度存在缺位和沖突；（9）社會保障機制不健全；（10）農(nóng)民土地權(quán)益保護不充分；（11）融資難、用地難、保險難等問題突出。
推動我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的對策建議
農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)是一場農(nóng)業(yè)生產(chǎn)關(guān)系的深刻變革，涉及農(nóng)民利益、農(nóng)業(yè)發(fā)展和農(nóng)村未來。為進一步推動我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)工作的開展，形成有效的流轉(zhuǎn)機制，課題組提出以下對策建議：
總體思路為：以法律制度為保障，以政策引導(dǎo)為補充，注重政策的法律化進程，構(gòu)建多層次的土地流轉(zhuǎn)市場。
具體對策為：
1.構(gòu)建以《土地管理法》為基礎(chǔ)的土地流轉(zhuǎn)法律制度體系。根據(jù)我國土地流轉(zhuǎn)的現(xiàn)狀，結(jié)合現(xiàn)行的相關(guān)法律，對《土地管理法》進行修改，確立土地流轉(zhuǎn)權(quán)的行使主體、程序、條件、監(jiān)管以及責(zé)任制度，并通過配套的行政法規(guī)、規(guī)章，保證土地流轉(zhuǎn)在法律層面的可操作性。
2.盡快完成以土地承包經(jīng)營權(quán)為重點的確權(quán)、登記、頒證工作。權(quán)利確定是權(quán)利流轉(zhuǎn)的前提，設(shè)定全國、全省統(tǒng)一的確權(quán)、登記、頒證時間表，保證土地產(chǎn)權(quán)清晰、主體權(quán)責(zé)明確。涉及農(nóng)村土地的權(quán)利主要包括：農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)、農(nóng)村集體土地所有權(quán)、農(nóng)村宅基地使用權(quán)、農(nóng)村房屋所有權(quán)、農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)、農(nóng)村集體經(jīng)濟組織股權(quán)、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)設(shè)施和用房所有權(quán)、農(nóng)村集體經(jīng)濟組織養(yǎng)殖水面使用權(quán)、農(nóng)村集體林地使用權(quán)和林木所有權(quán)等。
3.以國家激勵政策為導(dǎo)向，鼓勵地方出臺土地流轉(zhuǎn)的激勵政策。國家應(yīng)根據(jù)形勢發(fā)展，適時出臺激勵土地流轉(zhuǎn)政策，主要涉及：財政扶持、項目扶持和用地扶持。同時，國家應(yīng)鼓勵各地根據(jù)地域特點，在不違背法律、國家政策的前提下，形成覆蓋土地流轉(zhuǎn)各方面的地方政策激勵體系。
4.建立健全土地流轉(zhuǎn)市場，為土地流轉(zhuǎn)提供全方位的服務(wù)。一是建立市縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村組三級流轉(zhuǎn)服務(wù)平臺；二是建立土地流轉(zhuǎn)信息網(wǎng)絡(luò)；三是建立科學(xué)合理的土地流轉(zhuǎn)價格評估機制；四是提供土地流轉(zhuǎn)業(yè)務(wù)指導(dǎo)、利益協(xié)調(diào)和糾紛調(diào)處等服務(wù)。在條件具備時，可建立區(qū)域、全國統(tǒng)一的土地流轉(zhuǎn)市場。
5.發(fā)展新型經(jīng)營主體，鼓勵多元化的土地經(jīng)營活動。對現(xiàn)實存在的各類土地經(jīng)營方式和經(jīng)營主體進行全面梳理，強化土地流轉(zhuǎn)的意思自治，賦予各類經(jīng)營者獨立的市場主體地位，減少或取消經(jīng)營農(nóng)業(yè)的主體限制，糾正經(jīng)營中的非農(nóng)化、非糧化現(xiàn)象，控制和化解土地經(jīng)營風(fēng)險。
6.創(chuàng)新農(nóng)村金融機制，為土地流轉(zhuǎn)提供資金支持。大力發(fā)展村鎮(zhèn)銀行、合作銀行等新型農(nóng)村金融機構(gòu)，允許有條件的涉農(nóng)企業(yè)、合作組織設(shè)立擔(dān)保機構(gòu)，放開土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款，探索開展在田農(nóng)作物預(yù)期收成抵押和畜禽、水產(chǎn)等活物抵押貸款業(yè)務(wù)，對糧食等主要農(nóng)作物、水產(chǎn)、畜牧、農(nóng)機等實現(xiàn)農(nóng)業(yè)政策性保險全覆蓋。
7.實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，解除土地流轉(zhuǎn)后顧之憂。一是建立農(nóng)村勞動力向非農(nóng)領(lǐng)域有序轉(zhuǎn)移機制；二是加快建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的勞動力市場；三是全面建立健全多層次農(nóng)村社會保障制度；四是加強農(nóng)村新型功能社區(qū)建設(shè)。
8.實行城鄉(xiāng)建設(shè)用地同地同價同權(quán)，切實維護農(nóng)民利益。一是逐步建立城鄉(xiāng)建設(shè)用地統(tǒng)一市場，實行農(nóng)村集體建設(shè)用地所有權(quán)和國有建設(shè)用地所有權(quán)同等待遇，即：同地、同價、同權(quán)；二是保證農(nóng)村集體土地出讓收益大部分用于農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和被征地農(nóng)民的補償安置；三是嚴(yán)格界定公益性和經(jīng)營性建設(shè)用地范圍，逐步縮小征地范圍，完善補償安置機制。
9.培育新型職業(yè)農(nóng)民，提升農(nóng)業(yè)經(jīng)營管理水平。一是按照專業(yè)化、標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)�；⒓s化生產(chǎn)要求，制定農(nóng)業(yè)職業(yè)資格準(zhǔn)入制度；二是重點培養(yǎng)生產(chǎn)技能型、經(jīng)營管理型、技術(shù)服務(wù)型和市場營銷型等適應(yīng)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展要求的職業(yè)農(nóng)民；三是充分運用職業(yè)院校、農(nóng)廣校、陽光工程培訓(xùn)基地等平臺，加大農(nóng)村經(jīng)營管理培訓(xùn)、職業(yè)技能培訓(xùn)、農(nóng)業(yè)技術(shù)培訓(xùn)力度。
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